La tensione Pentagono-Commercio: Chi governa davvero lo spazio americano

Risultati principali

• Sono stati individuati 25 soggetti interessati suddivisi in 6 categorie; il potere è concentrato in 4 attori chiave (Dipartimento della Difesa/Space Force, SpaceX, Congresso, Casa Bianca), mentre le 10 agenzie e aziende più attivamente coinvolte nella governance spaziale non dispongono dell’autorità necessaria per influenzarla.
• SpaceX detiene il 60% delle missioni National Security Space Launch (NSSL) Fase 3 Lane 2 e il 100% delle missioni Lane 1 , esercita un controllo strutturale attraverso la dipendenza dagli appalti piuttosto che attraverso le tradizionali attività di lobbying e gestisce gli oltre 100 satelliti classificati di Starshield senza alcuna responsabilità legale.
• All’interno del Dipartimento della Difesa coesistono 3 modelli di acquisizione incompatibili (sviluppo a spirale della SDA , fornitori concentrati della NSSL , mercato dei 2.380 fornitori della MDA ), il che riflette una frammentazione istituzionale che tre amministrazioni consecutive di direttive esecutive non sono riuscite a risolvere.
• Più di 8 commissioni congressuali rivendicano la giurisdizione spaziale, creando una struttura di veto che si autoalimenta e che ha bloccato la legislazione sull’autorizzazione delle missioni per oltre un decennio, nonostante l’ampio consenso degli esperti.
• La riforma istituzionale è in netto ritardo rispetto alla diffusione tecnologica: Starlink ha lanciato oltre 7.000 satelliti in circa cinque anni; il quadro normativo che disciplina tali satelliti non ha registrato alcun progresso.

Sintesi

Gli Stati Uniti non dispongono di una politica spaziale. Esistono logiche istituzionali in competizione tra loro: il Pentagono che mira al controllo operativo delle costellazioni commerciali, il Dipartimento del Commercio che promuove la competitività delle esportazioni, la NASA che facilita i partenariati pubblico-privati e il Congresso che frammenta la funzione di controllo tra otto o più commissioni. Questa analisi mappa gli attori, le relazioni e le dinamiche di coalizione che determinano se questa architettura frammentata sia un vantaggio strutturale o una vulnerabilità strategica, e rileva che la risposta dipende dal settore preso in esame: la frammentazione stimola l’innovazione commerciale ma compromette la coerenza della governance e la velocità dell’integrazione militare.

Il panorama delle parti interessate

La questione e i suoi attori

Gli Stati Uniti sono impegnati nella seconda corsa allo spazio senza disporre di un’architettura di governance unificata per gestirla. Il Dipartimento della Difesa considera le costellazioni commerciali come risorse di potenziamento e spinge per ottenere un accesso prioritario. Il Dipartimento del Commercio promuove la competitività delle esportazioni e una regolamentazione minima. La NASA media partnership basate su traguardi specifici con livelli di tolleranza al rischio distinti. La FCC gestisce l’assegnazione dello spettro radio nell’ambito del proprio mandato. E il Congresso — attraverso otto o più commissioni con giurisdizioni sovrapposte — frammenta la supervisione in modo così radicale che nessuna legislazione spaziale completa ha fatto progressi in oltre un decennio.

Le decisioni in gioco non sono astratte. Esse includono il quadro normativo per attività spaziali innovative come la manutenzione in orbita e la rimozione attiva dei detriti, i termini in base ai quali il Pentagono integra le capacità commerciali nell’architettura di combattimento, la governance delle infrastrutture controllate commercialmente che svolgono funzioni di sicurezza nazionale e l’allocazione di bilanci civili in calo tra le agenzie di regolamentazione che devono affrontare una riduzione del 16,6% dei finanziamenti non destinati alla difesa . Queste decisioni si svolgono sullo sfondo dell’architettura spaziale civile-militare integrata della Cina — una struttura di comando unificata che ha presentato domanda per 200.000 satelliti all’ITU nel dicembre 2025 e ha istituito una Forza Aerospaziale nel maggio 2024 .

Questa mappa comprende venticinque soggetti interessati, tra cui agenzie governative, società, associazioni di categoria, think tank e nazioni alleate. Il potere è fortemente concentrato tra quattro attori chiave, mentre dieci agenzie e aziende profondamente impegnate nella governance spaziale non dispongono dell’autorità necessaria per risolvere le tensioni strutturali che affrontano quotidianamente.

Chi conta e perché

Il quadrante degli attori chiave è dominato da soggetti istituzionali e da un’unica società: SpaceX. Nella maggior parte delle analisi sulla governance, le società si collocano nei quadranti “Tenere informati” o “Tenere soddisfatti” (mantenerli soddisfatti per evitare che usino il loro grande potere in modo negativo o per ostacolarti, ma senza “inondarli” di troppe informazioni continue). La presenza di SpaceX al fianco del Dipartimento della Difesa e del Congresso riflette la sua posizione di fornitore monopolistico di infrastrutture critiche per la sicurezza nazionale, un potere che solitamente è riservato alle entità sovrane. Il quadrante “Informati”, nel frattempo, è sovraffollato dalle agenzie e dalle aziende che lavorano più attivamente sulla governance spaziale, a indicare che gli attori più vicini al problema non hanno il potere di risolverlo.

I protagonisti e la loro rete

Dipartimento della Difesa / Space Force: tre Pentagoni in uno

Il Dipartimento della Difesa è il principale finanziatore del settore spaziale, con poteri di approvvigionamento sui lanci per la sicurezza nazionale e poteri di classificazione in grado di rendere invisibili interi programmi. È anche l’attore chiave più diviso al suo interno. Tre modelli di acquisizione operano simultaneamente: l’approccio di sviluppo a spirale della Space Development Agency , che assegna contratti a un ampio ventaglio di fornitori commerciali e procede rapidamente attraverso tranche satellitari; il programma National Security Space Launch , che concentra le missioni tra due fornitori per garantire la certezza dei costi; e il mercato SHIELD della Missile Defense Agency , che apre un tetto massimo di 151 miliardi di dollari a 2.380 fornitori alla ricerca della massima concorrenza.

Questi tre modelli incarnano tre teorie incompatibili su come il governo dovrebbe rapportarsi allo spazio commerciale. Essi coesistono non per scelta, ma perché tre amministrazioni consecutive hanno emanato direttive di integrazione che sono state scavalcate dagli incentivi istituzionali del personale addetto agli acquisti. Le stesse conclusioni del Defense Science Board confermano la diagnosi strutturale: il governo è “diffidente nei confronti dell’affidabilità a lungo termine dei servizi commerciali” e “riluttante a cedere il controllo su missioni che considera intrinsecamente governative”, eppure le direttive politiche continuano a essere emanate senza affrontare questa resistenza istituzionale. Il veto più determinante nella governance spaziale degli Stati Uniti è proprio questo veto per omissione: l’assenza di linee guida a livello di servizio da parte della Space Force per l’operatività dei servizi commerciali significa che la capacità commerciale rimane un “supporto” per impostazione istituzionale, indipendentemente da ciò che dicono le direttive politiche. Il processo formale viene seguito formalmente ma sostanzialmente vanificato.

SpaceX: l’azienda che è diventata un’infrastruttura

SpaceX occupa una posizione senza precedenti nella storia della sicurezza nazionale americana. Detiene il 60% della Fase 3, Lotta 2, del NSSL e tutte le missioni della Lotta 1 . Gestisce oltre 7.000 satelliti Starlink e più di 100 veicoli spaziali Starshield a carattere riservato . Il suo costo di lancio – circa 212 milioni di dollari per missione contro i 282 milioni di dollari di ULA e i 341 milioni di dollari di Blue Origin – rende le alternative antieconomiche su larga scala. Inoltre, il suo fondatore mantiene un accesso diretto al ramo esecutivo attraverso il Dipartimento per l’Efficienza Governativa.

Non si tratta della tradizionale influenza aziendale. SpaceX esercita una cattura strutturale attraverso la dipendenza piuttosto che attraverso le pressioni politiche. Non ha bisogno di fare pressione per ottenere contratti; l’assenza di alternative su larga scala la rende la scelta predefinita. Quando le missioni GPS III sono state trasferite da Vulcan a Falcon 9 a seguito di anomalie al lancio, il trasferimento ha dimostrato che anche quando il Pentagono stipula contratti con i concorrenti, la necessità operativa indirizza le missioni verso SpaceX. I satelliti Starshield che operano su frequenze civili tra 2025 e 2110 MHz — rilevati da osservatori indipendenti ma né confermati né smentiti dalle autorità — rappresentano una governance tramite l’implementazione di infrastrutture: fatti operativi stabiliti in orbita senza autorizzazione normativa. La caratterizzazione di SpaceX da parte del Pentagono come “orientata al futuro” e quella dei critici come “gatekeeper in orbita” descrivono la stessa realtà strutturale da punti di vista diversi.

Congresso: il veto che non può decidere

Il Congresso detiene il potere di stanziamento, l’autorità di controllo e il mandato legislativo di cui ogni proposta di riforma ha bisogno in ultima analisi. È anche l’istituzione strutturalmente più incapace di usare tali poteri in modo coerente. Otto o più commissioni rivendicano la giurisdizione su diversi aspetti della politica spaziale: le commissioni di difesa sullo spazio militare, le commissioni del commercio sulle esportazioni e la regolamentazione, le commissioni di intelligence sui programmi classificati, le commissioni scientifiche sulla NASA e le sottocommissioni di stanziamento su tutto quanto sopra. Ogni presidente di commissione difende le prerogative giurisdizionali. Nessuna commissione cederà autorità per consentire una legislazione completa. Il risultato è una struttura di veto che si autoalimenta e che ha bloccato la legislazione sull’autorizzazione delle missioni per oltre un decennio, nonostante l’ampio consenso tra esperti, industria e agenzie esecutive sulla sua urgente necessità.

Il veicolo legislativo più affidabile per l’evoluzione della governance spaziale è l’annuale National Defense Authorization Act. Le commissioni della difesa possono inserire disposizioni che regolano i termini di integrazione commerciale del Dipartimento della Difesa senza risolvere il più ampio groviglio giurisdizionale. Ma questo percorso militarizza la governance spaziale incanalando tutte le riforme attraverso la legislazione sulla difesa, restringendo l’apertura della governance proprio mentre il dominio governato si espande nel territorio civile e commerciale.

La Casa Bianca: autorità senza durata

La Casa Bianca — attraverso il Consiglio di Sicurezza Nazionale, il Consiglio Spaziale Nazionale e i decreti presidenziali — è l’unica istituzione con l’autorità formale per risolvere i fallimenti di coordinamento interagenzia. L’ex sottosegretario alla Difesa per la politica spaziale John Plumb ha individuato “problemi di raccordo di importanza nazionale” in materia di posizionamento, navigazione e sincronizzazione, gestione del traffico spaziale e governance del doppio uso che richiedono una risoluzione a livello della Casa Bianca perché nessuna singola agenzia è in grado di affrontarli.

Il problema è la sostenibilità. Le direttive esecutive delle amministrazioni successive sono state scavalcate da incentivi istituzionali a livello di attuazione. I segnali di bilancio dell’attuale amministrazione — spesa per la difesa in aumento del 13,4%, quella non militare in calo del 16,6% , la NASA ridefinita come strumento di competizione tra grandi potenze — suggeriscono una direzione strategica ma non un’architettura di governance.

La rete di relazioni

L’architettura delle relazioni rivela un sistema strutturato attorno a un unico collo di bottiglia. SpaceX si collega a più tipi di attori rispetto a qualsiasi altro nodo: il Pentagono tramite contratti, la NASA tramite partnership, il Congresso tramite supervisione, la FCC tramite lo spettro radio, gli alleati tramite la fornitura di servizi, i concorrenti tramite la pressione del mercato. Questa posizione centrale è l’espressione in rete del suo potere di monopolio e la fonte strutturale della fragilità della governance.

All’interno del cluster della difesa, il Dipartimento della Difesa (DoD), la SDA, la NRO e la MDA formano un gruppo strettamente connesso con forti legami interni che mascherano l’incoerenza interna. Ciascuna entità persegue una diversa teoria di integrazione commerciale pur mantenendo la cooperazione istituzionale. La relazione SDA-Rocket Lab (contratto da 805 milioni di dollari) e i legami SDA-L3Harris rappresentano sforzi deliberati per ampliare la base industriale. L’alleanza Amazon/Kuiper-L3Harris è la relazione emergente più significativa dal punto di vista strategico: un tentativo deliberato di creare un secondo ponte strutturale tra i domini commerciale e militare, sfidando la posizione di monopolio di SpaceX.

Il Dipartimento del Commercio e il BIS, nonostante detengano il mandato normativo formale per i controlli sulle esportazioni e lo spazio commerciale, sono strutturalmente isolati: legami deboli con la maggior parte degli attori chiave, tensioni con il Dipartimento della Difesa sulla competitività delle esportazioni rispetto ai controlli sul trasferimento di tecnologia e nessun forte sostenitore al Congresso. I tagli di bilancio aggravano questo isolamento proprio nel momento in cui la sfida normativa si intensifica. I think tank – CSIS, Secure World Foundation, Deloitte – formano un coerente gruppo di sostegno alle riforme con legami moderati con il Congresso e deboli con la Casa Bianca. La loro influenza è di natura informativa, in quanto modellano il discorso senza imporre l’attuazione.

Le nazioni alleate – i Five Eyes, i partner dell’AUKUS – mantengono relazioni cooperative ma piene di attriti sia con il Dipartimento della Difesa che con il Dipartimento del Commercio. Le restrizioni dell’ITAR limitano l’interoperabilità richiesta dalla strategia dell’alleanza, creando una tensione tra i controlli di sicurezza e il partenariato strategico che nessun meccanismo istituzionale attuale risolve.

Le dinamiche

Coalizioni e dinamiche oscillanti

Il consenso politico apparente — secondo cui gli Stati Uniti dovrebbero integrare più profondamente le capacità spaziali commerciali nelle operazioni di sicurezza nazionale — nasconde una frattura tripartita.

Il primo schieramento, denominato «Deploy Fast», ruota attorno a SpaceX e alla Space Development Agency. La sua logica operativa si basa sul fatto che la velocità di implementazione commerciale costituisce la leva di governance. La riforma normativa è secondaria rispetto alla capacità operativa. I fatti infrastrutturali consolidati in orbita – copertura Starlink, operazioni Starshield, occupazione dello spettro – creano la realtà di governance che la regolamentazione alla fine ratifica. Il potere di questa coalizione deriva dalla dipendenza dagli appalti e dal fatto compiuto operativo. Come ha sintetizzato un’analisi, “la governance spaziale è sempre più plasmata dall’infrastruttura, non il contrario.”

Il secondo schieramento, “Diversificare e Regolamentare”, riunisce Amazon/Kuiper, L3Harris, il Dipartimento del Commercio/BIS e la comunità dei think tank. La sua logica è che l’integrazione richiede un quadro normativo, più fornitori e la modernizzazione della regolamentazione per evitare la dipendenza da un unico punto. Autorizzazione delle missioni, gestione del traffico spaziale commerciale e diversificazione dei fornitori sono i suoi obiettivi politici. Il suo potere è informativo e aspirazionale: ha costruito un consenso intellettuale ma manca di autorità di attuazione.

Il terzo schieramento, “Controllare e possedere”, affonda le sue radici nella tradizionale comunità di acquisizione del Dipartimento della Difesa (DoD), in parti della NRO e nella comunità dell’intelligence. La sua logica è che le infrastrutture mission-critical devono rimanere di proprietà del governo e gestite dal governo. Il programma Starshield — oltre 100 satelliti di proprietà del governo ma fabbricati da SpaceX — è la sua posizione di compromesso, che mantiene la proprietà mentre approfondisce la dipendenza produttiva. Il suo potere è istituzionale: radicato nelle normative sugli appalti, nelle autorità di classificazione e nell’avversione culturale al rischio del personale addetto agli acquisti.

Nessuna coalizione può prevalere da sola. Gli attori determinanti sono la Casa Bianca, che potrebbe emanare un ordine esecutivo per consolidare l’autorità di governance spaziale; le commissioni di difesa del Congresso, che potrebbero legiferare su un quadro normativo di responsabilità qualora il rischio di governance di SpaceX si concretizzasse in un incidente di sicurezza; la FCC, che potrebbe limitare le operazioni di spettro di Starshield e forzare negoziati di governance; e Blue Origin, la cui certificazione operativa creerebbe una seconda fonte credibile in grado di alterare i calcoli di dipendenza strutturale.

Il potenziale fattore scatenante più rilevante è un incidente di governance di SpaceX: un’escalation delle preoccupazioni del Congresso sui contatti con l’estero, una controversia pubblica sulle interferenze dello spettro di Starshield o una decisione operativa con ripercussioni geopolitiche. Un evento del genere aprirebbe una finestra politica per il quadro normativo di responsabilità che attualmente nessun gruppo organizzato sostiene.

Cosa fare ora

Tre priorità d’intervento offrono il massimo ritorno strategico.

In primo luogo, seguire il doppio percorso Starshield/servizi commerciali come espressione concreta del dibattito interno irrisolto del Pentagono. Il Dipartimento della Difesa possiede contemporaneamente i satelliti Starshield e acquista la connettività commerciale Starlink, con il contratto PLEO che dovrebbe raggiungere circa 500 milioni di dollari di consumo nel primo anno — una contraddizione che si risolverà in un senso o nell’altro man mano che la Tranche 3 della SDA (72 satelliti entro l’anno fiscale 2029) convaliderà o minerà il modello di acquisizione a spirale. Questo doppio binario è il miglior indicatore di quale logica istituzionale stia prevalendo all’interno dell’establishment della difesa.

In secondo luogo, monitorare la risposta del Congresso all’esposizione della governance di SpaceX. L’intersezione tra i contatti esteri di Musk, le operazioni di spettro di Starshield e la dipendenza dagli appalti monopolistici crea molteplici potenziali punti di innesco per un’azione legislativa. I presidenti delle commissioni di difesa hanno il potere di inserire disposizioni di responsabilità statutaria nell’NDAA (National Defense Authorization Act) – il percorso politicamente più fattibile per la riforma della governance. La questione non è se esista una preoccupazione del Congresso, ma se questa raggiunga la soglia necessaria per produrre una legislazione.

Terzo, valutare la tempistica della certificazione militare SATCOM di Amazon/Kuiper come variabile critica per la dipendenza strutturale. La partnership con L3Harris, che integra i requisiti militari nella fase di progettazione, rappresenta la sfida a breve termine più credibile alla posizione di monopolio di SpaceX. Se Kuiper ottiene la certificazione militare e raggiunge la scala operativa, il calcolo di governance cambia radicalmente: il Dipartimento della Difesa acquisisce potere negoziale, la coalizione “Diversify and Regulate” ottiene un sostenitore concreto e la dinamica di cattura strutturale si indebolisce.

Il rapporto più rilevante da tenere d’occhio è quello tra la Casa Bianca e il personale addetto agli acquisti del Pentagono. Ogni riforma della governance dipende in ultima analisi dalla capacità della direzione esecutiva di superare l’inerzia istituzionale a livello di attuazione – e le prove raccolte dalle amministrazioni successive suggeriscono che ciò non sia possibile, in assenza di cambiamenti strutturali all’architettura degli incentivi stessa.

Implicazioni strategiche e limiti

La fattibilità politica di una riforma globale della governance spaziale è bassa. La traiettoria più probabile è quella di un continuo adattamento incrementale attraverso le disposizioni annuali della NDAA, punteggiato da leggi dettate dalle crisi se un incidente di governance costringe il Congresso ad agire. Questa traiettoria militarizza di default la governance spaziale, incanalando le questioni di governance civile-commerciale attraverso la legislazione sulla difesa perché non vi è altra via legislativa aperta.

Una coalizione vincente per la riforma richiederebbe che la Casa Bianca fornisse un’autorità di coordinamento sostenuta, che le commissioni di difesa accettassero la responsabilità statutaria per le infrastrutture commerciali e che ci fosse almeno un fornitore credibile di seconda fonte per ridurre la dipendenza strutturale che conferisce inerzia allo status quo. Questo allineamento è plausibile ma non probabile nei prossimi 18 mesi.

Diversi limiti vincolano questa valutazione. Le prospettive della difesa derivano dall’analisi e dai rapporti dei think tank piuttosto che da fonti istituzionali dirette. La posizione della Casa Bianca è dedotta dai segnali di bilancio e dai modelli storici. I programmi classificati — specifiche di Starshield, dettagli sugli appalti dell’NRO — sono sistematicamente invisibili. La posizione strutturale di SpaceX sta evolvendo abbastanza rapidamente da far sì che la mappa del potere possa cambiare in modo sostanziale entro 12 mesi se Kuiper venisse dispiegato, Blue Origin ottenesse la certificazione o un incidente di governance innescasse un’azione legislativa. L’analisi coglie un sistema in movimento, non un equilibrio consolidato.

Il contesto delle minacce antispaziali aggiunge ulteriore urgenza a questo calcolo. La Valutazione delle minacce spaziali 2025 del CSIS documenta le crescenti capacità di manovra satellitare di Cina e Russia, il diffuso jamming e spoofing del GPS e il continuo perseguimento di sistemi ASAT nucleari; il rapporto SWF Global Counterspace 2025 cataloga capacità comparabili in dodici nazioni. Un’integrazione commerciale più rapida richiede controlli meno rigidi; le crescenti minacce richiedono una sicurezza più rigorosa. L’analisi di Deloitte sul problema del ritmo normativo — tratta da interviste con due dozzine di leader del settore e autorità di regolamentazione — identifica questo paradosso come il motore strutturale della tensione tra il Pentagono e il Dipartimento del Commercio. Non può essere risolto senza una riprogettazione istituzionale.

Fonti primarie e ricerca

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